Utang Luar Negeri Indonesia

UTANG LUAR NEGERI PEMERINTAH INDONESIA

1.    PENDAHULUAN

1.1    Latar Belakang Masalah

Pembangunan ekonomi merupakan prasyarat mutlak bagi negara-negara

dunia ketiga, termasuk Indonesia, untuk memperkecil jarak ketertinggalannya di bidang ekonomi dan kesejahteraan masyarakat dari negara-negara industri maju. Upaya pembangunan ekonomi di negara-negara tersebut, yang umumnya diprakarsai pemerintah, agak terkendala akibat kurang tersedianya sumber-sumber daya ekonomi yang produktif, terutama sumberdaya modal yang seringkali berperan sebagai katalisator pembangunan. Untuk mencukupi kekurangan sumberdaya modal ini, maka pemerintah negara yang bersangkutan berusaha untuk mendatangkan sumberdaya modal dari luar negeri melalui berbagai jenis

pinjaman.

Dalam jangka pendek, utang luar negeri sangat membantu pemerintah Indonesia dalam upaya menutup defisit anggaran pendapatan dan belanja negara, akibat pembiayaan pengeluaran rutin dan pengeluaran pembangunan yang cukup besar. Dengan demikian, laju pertumbuhan ekonomi dapat dipacu sesuai dengan target yang telah ditetapkan sebelumnya. Tetapi dalam jangka panjang, ternyata utang luar negeri pemerintah tersebut dapat menimbulkan berbagai persoalan

ekonomi di Indonesia.

Pada masa krisis ekonomi, utang luar negeri Indonesia, termasuk utang luar negeri pemerintah, telah meningkat drastis dalam hitungan rupiah. Sehingga, menyebabkan pemerintah Indonesia harus menambah utang luar negeri yang baru untuk membayar utang luar negeri yang lama yang telah jatuh tempo. Akumulasi utang luar negeri dan bunganya tersebut akan dibayar melalui APBN RI dengan cara mencicilnya pada tiap tahun anggaran. Hal ini menyebabkan berkurangnya kemakmuran dan kesejahteraan rakyat pada masa mendatang, sehingga jelas akan

membebani masyarakat, khususnya para wajib pajak di Indonesia.

Berdasarkan paparan di atas, penulis mengangkat permasalahan tersebut ke dalam sebuah makalah yang berjudul, “Utang Luar Negeri Pemerintah Indonesia ”. Makalah ini akan menjelaskan beberapa hal mengenai gambaran utang luar negeri pemerintah Indonesia sebagai sumber pembiayaan pembangunan nasional, faktor-faktor penyebab munculnya utang luar negeri pemerintah Indonesia, perkembangan utang luar negeri pemerintah Indonesia, dampak utang luar negeri pemerintah Indonesia terhadap pembangunan nasional, dan strategi pengelolaan utang luar negeri pemerintah Indonesia.

1.2    Rumusan Masalah

            Berdasarkan latar belakang di atas, makalah ini memiliki rumusan masalah sebagai berikut.

1) Bagaimana gambaran utang luar negeri pemerintah Indonesia sebagai sumber pembiayaan pembangunan nasional?

2) Apa faktor-faktor penyebab munculnya utang luar negeri pemerintah Indonesia?

3) Bagaimana perkembangan utang luar negeri pemerintah Indonesia?

4) Bagaimana dampak utang luar negeri pemerintah Indonesia terhadap pembangunan nasional?

5) Bagaimana strategi pengelolaan utang luar negeri pemerintah Indonesia?

1.3    Tujuan Masalah

            Berdasarkan rumusan masalah di atas, makalah ini memiliki tujuan masalah sebagai berikut.

1) Mengetahui gambaran utang luar negeri pemerintah Indonesia sebagai sumber pembiayaan pembangunan nasional.

2) Mengetahui faktor-faktor penyebab munculnya utang luar negeri pemerintah Indonesia.

3) Mengetahui perkembangan utang luar negeri pemerintah Indonesia.

4) Mengetahui dampak utang luar negeri pemerintah Indonesia terhadap pembangunan nasional.

5) Mengetahui strategi pengelolaan utang luar negeri pemerintah Indonesia.

  

2.    PEMBAHASAN

2.1    Gambaran Utang Luar Negeri Pemerintah Indonesia sebagai Sumber Pembiayaan Pembangunan Nasional

Tidak semua negara yang digolongkan dalam kelompok negara dunia ketiga, atau negara yang sedang berkembang, merupakan negara miskin, dalam arti tidak memiliki sumberdaya ekonomi. Banyak negara dunia ketiga yang justru memiliki kelimpahan sumberdaya alam dan sumberdaya manusia. Masalahnya adalah kelimpahan sumberdaya alam tersebut masih bersifat potensial, artinya belum diambil dan didayagunakan secara optimal. Sedangkan sumberdaya manusianya yang besar, belum sepenuhnya dipersiapkan, dalam arti pendidikan dan ketrampilannya, untuk mampu menjadi pelaku pembangunan yang berkualitas dan berproduktivitas tinggi. Pada kondisi yang seperti itu, maka sangatlah dibutuhkan adanya sumberdaya modal yang dapat digunakan sebagai katalisator pembangunan, agar pembangunan ekonomi dapat berjalan dengan lebih baik, lebih cepat, dan berkelanjutan. Dengan adanya sumberdaya modal, maka semua potensi kelimpahan sumberdaya alam dan sumberdaya manusia dimungkinkan untuk lebih didayagunakan dan dikembangkan.

Tetapi, pada banyak negara yang sedang berkembang, ketidaktersediaan

sumberdaya modal seringkali menjadi kendala utama. Dalam beberapa hal, kendala tersebut disebabkan karena rendahnya tingkat pemobilisasian modal di dalam negeri. Beberapa penyebabnya antara lain:

(1) Pendapatan per kapita penduduk yang umumnya relatif rendah, menyebabkan tingkat MPS (marginal propensity to save) rendah, dan pendapatan pemerintah dari sektor pajak, khususnya penghasilan, juga rendah.

(2) Lemahnya sektor perbankan nasional menyebabkan dana masyarakat, yang memang terbatas itu, tidak dapat didayagunakan secara produktif dan efisien untuk menunjang pengembangan usaha yang produktif.

(3) Kurang berkembangnya pasar modal, menyebabkan tingkat kapitalisasi pasar yang rendah, sehingga banyak perusahaan yang kesulitan mendapatkan tambahan dana murah dalam berekspansi. Dengan kondisi sumberdaya modal domestik yang sangat terbatas seperti itu, jelas tidak dapat diandalkan untuk mampu mendukung tingkat pertumbuhan output nasional yang tinggi seperti yang diharapkan.

Solusi yang dianggap bisa diandalkan untuk mengatasi kendala rendahnya

mobilisasi modal domestik adalah dengan mendatangkan modal dari luar negeri, yang umumnya dalam bentuk hibah (grant), bantuan pembangunan (official development assistance), kredit ekspor, dan arus modal swasta, seperti bantuan bilateral dan multilateral; investasi swasta langsung (PMA); portfolio invesment; pinjaman bank dan pinjaman komersial lainnya; dan kredit perdagangan (ekspor/impor). Modal asing ini dapat diberikan baik kepada pemerintah maupun kepada pihak swasta.

Banyak pemerintah di negara dunia ketiga menginginkan untuk mendapatkan modal asing dalam menunjang pembangunan nasionalnya, tetapi tidak semua berhasil mendapatkannya, kalau pun berhasil jumlah yang didapat akan bervariasi tergantung pada beberapa faktor antara lain (ML. Jhingan : 1983, halaman 643-646):

1. Ketersediaan dana dari negara kreditur yang umumnya adalah negara-negara

industri maju.

2. Daya serap negara penerima (debitur). Artinya, negara debitur akan mendapat

bantuan modal asing sebanyak yang dapat digunakan untuk membiayai investasi yang bermanfaat. Daya serap mencakup kemampuan untuk merencanakan dan melaksanakan proyek-proyek pembangunan, mengubah struktur perekonomian, dan mengalokasikan kembali resources. Struktur perekonomian yang simultan dengan pendayagunaan kapasitas nasional yang ada akan menjadi landasan penting bagi daya serap suatu negara.

3. Ketersediaan sumber daya alam dan sumberdaya manusia di negara penerima,

karena tanpa ketersediaan yang cukup dari kedua sumberdaya tersebut dapat

menghambat pemanfaatan modal asing secara efektif.

4. Kemampuan negara penerima bantuan untuk membayar kembali (re-payment).

5. Kemauan dan usaha negara penerima untuk membangun. Modal yang diterima dari luar negeri tidak dengan sendirinya memberikan hasil, kecuali jika disertai dengan usaha untuk memanfaatkan dengan benar oleh negara penerima. Sebagaimana dikatakan Nurkse (1961: 83), bahwa modal sebenarnya dibuat di dalam negeri. Sehingga, peranan modal asing sebenarnya adalah sebagai sarana efektif untuk memobilisasi keinginan suatu negara.

Sekarang ini dengan semakin mengglobalnya perekonomian dunia, termasuk dalam bidang finansial, menyebabkan arus modal asing semakin leluasa keluar masuk suatu negara. Pada banyak negara yang sedang berkembang, modal asing seolah-olah telah menjadi salah satu modal pembangunan yang diandalkan. Bahkan, beberapa negara saling berlomba untuk dapat menarik modal asing sebanyak-banyaknya dengan cara menyediakan berbagai fasilitas yang menguntungkan bagi para investor dan kreditur.

Khusus modal asing dalam bentuk pinjaman luar negeri kepada pemerintah, baik yang bersifat grant; soft loan; maupun hard loan, telah mengisi sektor penerimaan dalam anggaran pendapatan dan belanja negara (government budget) yang selanjutnya digunakan untuk membiayai pengeluaran pemerintah dan proyek-proyek pembangunan negara atau investasi pemerintah di sektor publik. Dengan mengingat bahwa peran pemerintah yang masih menjadi penggerak utama perekonomian di sebagian besar negara-negara yang sedang berkembang, menyebabkan pemerintah membutuhkan banyak modal untuk membangun berbagai prasarana dan sarana, sayangnya kemampuan finansial yang dimiliki pemerintah masih terbatas atau kurang mendukung. Dengan demikian, maka pinjaman (utang) luar negeri pemerintah menjadi hal yang sangat berarti sebagai modal bagi pembiayaan pembangunan perekonomian nasional. Bahkan dapat dikatakan, bahwa utang luar negeri telah menjadi salah satu sumber pembiayaan pembangunan perekonomian nasional yang cukup penting bagi sebagian besar negara yang sedang berkembang, termasuk Indonesia. link

2.2 Faktor-Faktor Penyebab Munculnya Utang Luar Negeri Pemerintah Indonesia

            Sebagaimana dijelaskan dalam gambaran umum mengenai hutang luar negeri, terdapat beberapa factor yang menyebabkan munculnya hutang luar negeri antara lain karena :

1.    Kurangnya tabungan dalam negeri (saving-investment gap)

2.    Kurangnya kemampuan menghasilkan devisa (foreign exchange gap)

Logika two gaps berawal dari konsep Harold Domar yang menyatakan pembangunan berdasarkan pada pembentukan modal. Model ini pada awalnya cukup ampuh diterapkan seperti di Jepang melalui Marshal Plane. Konsep ini dikenal dengan Debt Led Growthà industri substitusi impor, intervensi negara dan terbukanya pintu terhadap modal asing.

Secara metodologis, hubungan ketiga jenis defisit di atas dapat dijelaskan melalui identitas pendapatan nasional (national income identity). Dalam konteks ekonomi makro terbuka, identitas pendapatan nasional dapat dilihat dari sisi pengeluaran agregat dan sisi pendapatan agregat, masing-masing dituliskan sebagai berikut (Hyman, 1992:606-608) :

            Y  º  C + I + G + (X – M)                                                                      [2.1]

            Y  º  C + S + T                                                                                       [2.2]

dimana :

Y         =  produk domestik bruto

C         =  konsumsi

I           =  investasi

G         =  pengeluaran pemerintah

X         =  ekspor barang dan jasa

M         =  impor barang dan jasa

S          =  tabungan domestik

T          =  penerimaan pemerintah di luar bantuan asing

                (penerimaan pajak).

            Selanjutnya, tabungan domestik pada persamaan [2.2] dapat dipilah menjadi tabungan masyarakat (S_P) dan tabungan pemerintah (S_G) (Alun, 1992:31):

            S  º  S_P  +  S_G                                                                                        [2.3a]

            Karena tabungan pemerintah sama dengan pendapatan pajak dikurangi pengeluaran pemerintah (T - G), maka :

            S  º  S_P  +  (T - G)                                                                                [2.3b]

            Berdasarkan persamaan identitas [2.1]-[2.3b], kita dapat melihat keterkaitan ketiga jenis defisit di atas seperti di bawah ini (Alun, 1992:32; Gordon, 1993:379) :

            S_P  +  (T - G)  º  I  +  (X - M)                                                              [2.4a]

atau :

            (S_P - I) +  (T - G) º (X - M)                                                                 [2.4b]

dimana :

X - M  = defisit transaksi berjalan

T - G   = defisit anggaran pemerintah

S_P  -  I  = defisit tabungan-investasi swasta

            Selanjutnya, hubungan defisit-defisit di atas dengan utang luar negeri dapat diuraikan sebagai berikut. Misalkan :

D_lt        =  utang luar negeri jangka panjang

D_st       =  utang luar negeri jangka pendek

I_f          =  penanaman modal asing langsung

I_p         =  investasi portofolio (PMA tidak langsung)

R_t - R_t-1=  perubahan cadangan devisa

u          =  variabel pengganggu,

maka kaitan utang luar negeri dengan defisit transaksi berjalan dan defisit anggaran pemerintah dapat diformulasikan :

            D_lt  +  D_st + I_f  +  I_p  =  (X - M) + (R_t - R_t-1)  +  u                                 [2.5]

2.3 Perkembangan Utang Luar Negeri Pemerintah Indonesia

            Indonesia merupakan salah satu negara dunia ketiga. Sebelum terjadinya krisis moneter di kawasan Asia Tenggara, Indonesia memiliki laju pertumbuhan ekonomi yang cukup tinggi. Hal tersebut sejalan dengan strategi pembangunan ekonomi yang dicanangkan oleh pemerintah pada waktu itu, yang menempatkan pertumbuhan ekonomi yang cukup tinggi sebagai target prioritas pembangunan ekonomi nasional. Pertumbuhan ekonomi Indonesia sejak akhir tahun 1970-an selalu positif, serta tingkat pendapatan per kapita yang relatif rendah, menyebabkan target pertumbuhan ekonomi yang relatif tinggi tersebut tidak cukup dibiayai dengan modal sendiri, tetapi harus ditunjang dengan menggunakan bantuan modal asing. Utang luar negeri Indonesia lebih didominasi oleh utang swasta. Berdasarkan data di Bank Indonesia, posisi utang luar negeri pada Maret 2006 tercatat US$ 134 miliar, pada Juni 2006 tercatat US$ miliar dan Desember 2006 tercatat US$ 125,25 miliar. Sedangkan untuk utang swasta tercatat meningkat dari US$ 50,05 miliar pada September 2006 menjadi US$ 51,13 miliar pada Desember 2006. Negara-negara donor bagi Indonesia adalah:

1.    Jepang merupakan kreditur terbesar dengan USD 15,58 miliar

2.    Bank Pembangunan Asia (ADB) sebesar USS 9,106 miliar

3.    Bank Dunia (World Bank) sebesar USD 8,103 miliar.

4.    Jerman dengan USD 3,809 miliar, Amerika Serikat USD 3,545 miliar

5.    Pihak lain, baik bilateral maupun multilateral sebesar USD 16,388 miliar.

Sayangnya tingkat pertumbuhan ekonomi yang cukup tinggi dalam beberapa tahun tersebut, tidak disertai dengan penurunan jumlah utang luar negeri (growth with prosperity), kecuali pada tahun 1994/1995 sampai 1995/1996 (lihat Tabel 1). Pemerintah yang pada awalnya menjadi motor utama pembangunan terus menambah utang luar negerinya agar dapat digunakan untuk membiayai pembangunan ekonomi nasional guna mencapai target tingkat pertumbuhan ekonomi yang cukup tinggi tersebut, tanpa disertai dengan peningkatan kemampuan untuk memobilisasi modal di dalam negeri. Hal ini menandakan adanya korelasi yang positif antara keberhasilan pembangunan ekonomi pada tingkat makro dan peningkatan jumlah utang luar negeri

pemerintah (growth with indebtedness).

Sejalan dengan semakin meningkatnya kontribusi swasta domestik dalam

pembangunan ekonomi nasional, maka peran pemerintah pun menjadi semakin

berkurang. Fenomena tersebut akhirnya menyebabkan struktur utang luar negeri

Indonesia juga mengalami banyak perubahan selama kurun waktu tiga dasawarsa

terakhir.

            Pada awalnya, utang luar negeri Indonesia lebih banyak dilakukan oleh

pemerintah. Pinjaman pemerintah tersebut diterima dalam bentuk hibah serta soft

loan dari negara-negara sahabat dan lembaga-lembaga supra nasional, baik secara

bilateral maupun multilateral (IGGI dan CGI). Selanjutnya seiring dengan semakin berkembangnya perekonomian Indonesia, pinjaman luar negeri bersyarat lunak menjadi semakin terbatas diberikan, sehingga untuk keperluan-keperluan tertentu dan dalam jumlah yang terbatas, pemerintah mulai menggunakan pinjaman komersial dan obligasi dari kreditur swasta internasional.

Karena semakin pesatnya pembangunan dan terbatasnya kemampuan pemerintah untuk secara terus menerus menjadi penggerak utama pembangunan nasional, terutama sejak krisis harga minyak dunia awal tahun 1980-an, menyebabkan pemerintah harus mengambil langkah-langkah deregulasi di berbagai sector pembangunan. Hal tersebut dimaksudkan untuk memberikan dorongan kepada peran serta swasta dalam pembangunan perekonomian Indonesia, melalui peningkatan minat investasi di berbagai sektor pembangunan yang diizinkan. Dengan semakin besarnya minat investasi swasta, tapi tanpa didukung oleh sumber-sumber dana investasi di dalam negeri yang memadai, telah mendorong pihak swasta melakukan pinjaman ke luar negeri, baik dalam bentuk pinjaman komersial maupun investasi portofolio, yang tentu saja pada umumnya dengan persyaratan pinjaman yang tidak lunak (bersifat komersial), baik suku bunga maupun jangka waktu pembayaran kembali.

Meskipun telah terjadi perubahan pada struktur utang luar negeri Indonesia, utang luar negeri pemerintah masih menjadi hal perlu diperhatikan mengingat dampaknya terhadap APBN yang sangat besar. romdankurkur

Dari data Tabel 1 dapat diketahui, bahwa selama kurun waktu tahun 1984 sampai dengan tahun 1998 pinjaman luar negeri pemerintah rata-rata menyumbang 19,25% pada sektor penerimaan APBN RI. Bahkan pada tahun anggaran 1999/1998, dari total realisasi penerimaan APBN RI yang sebesar Rp 215.130 milyar, 28,97%-nya dibiayai oleh pinjaman luar negeri, juga untuk pertama kalinya dalam 15 tahun terakhir jumlah utang luar negeri untuk bantuan program melebihi bantuan proyek. Pinjaman luar negeri pemerintah yang sedemikian banyak pada tahun anggaran tersebut digunakan untuk menutup defisit anggaran yang besar, akibat terjadinya krisis ekonomi di Indonesia yang menyebabkan pengeluaran total pemerintah meningkat

68,47% dari anggaran tahun sebelumnya. Penyumbang terbesar kenaikan pengeluaran pemerintah yang sedemikian besar tersebut adalah kenaikan pada pos pembayaran cicilan utang luar negeri dan bunganya yang jatuh tempo menjadi sebesar Rp 55,578 trilyun atau meningkat 88,55% dari pos yang sama pada anggaran tahun sebelumnya, sebagai akibat dari melemahnya nilai tukar rupiah terhadap dolar Amerika. Terjadinya krisis ekonomi di Indonesia, menyebabkan pemerintah kembali harus menjadi penggerak utama untuk menyelamatkan perekonomian nasional yang terancam kebangkrutan, menggantikan peranan sektor swasta yang merosot setelah beberapa tahun sebelum krisis sempat mendominasi perekonomian nasional. Sehingga, pemerintah membutuhkan tambahan dana yang besar untuk membiayai peningkatan pengeluarannya.

Tabel 1.

Pinjaman Pemerintah Dan Penerimaan APBN

( dalam milyar rupiah )

Oleh karena untuk meningkatkan penerimaan dalam negeri secara drastis

maupun melakukan pinjaman dalam negeri (internal debt) tidak memungkinkan,

sebab beban ekonomi yang diterima rakyat sudah begitu berat akibat krisis ekonomi, maka jalan alternatif yang bisa ditempuh adalah dengan berusaha memperoleh tambahan dana pinjaman dari luar negeri. Hingga pada akhir tahun 1998 posisi utang luar negeri pemerintah seluruhnya telah mencapai US $ 67.32 milyar, yang diperoleh dari pinjaman komersial dan pinjaman non komersial (non-ODA dan ODA), atau 44,61% dari total utang luar negeri Indonesia yang mencapai US $ 150.9 milyar.

2.4  Mengetahui Dampak Utang Luar Negeri Pemerintah Indonesia terhadap Pembangunan Nasional

Setiap tindakan ekonomi pasti mengandung berbagai konsekuensi, begitu juga halnya dengan tindakan pemerintah dalam menarik pinjaman luar negeri. Dalam jangka pendek, pinjaman luar negeri dapat menutup defisit APBN, dan ini jauh lebih baik dibandingkan jika defisit APBN tersebut harus ditutup dengan pencetakan uang baru, sehingga memungkinkan pemerintah untuk melaksanakan pembangunan dengan dukungan modal yang relatif lebih besar, tanpa disertai efek peningkatan tingkat harga umum (inflationary effect) yang tinggi. Dengan demikian pemerintah dapat melakukan ekspansi fiskal untuk mempertinggi laju pertumbuhan ekonomi nasional. Meningkatnya laju pertumbuhan ekonomi berarti meningkatnya pendapatan nasional, yang selanjutnya memungkinkan untuk meningkatnya pendapatan per kapita masyarakat, apabila jumlah penduduk tidak meningkat lebih tinggi. Dengan meningkatnya perdapatan per kapita berarti meningkatnya kemakmuran masyarakat.

Dalam jangka panjang, ternyata utang luar negeri dapat menimbulkan permasalahan ekonomi pada banyak negara debitur. Di samping beban ekonomi yang harus diterima rakyat pada saat pembayaran kembali, juga beban psikologis politis yang harus diterima oleh negara debitur akibat ketergantungannya dengan bantuan asing.

Sejak krisis dunia pada awal tahun 1980-an, masalah utang luar negeri banyak negara dunia ketiga, termasuk Indonesia, semakin memburuk. Negara-negara tersebut semakin terjerumus dalam krisis utang luar negeri, walaupun ada kecenderungan bahwa telah terjadi perbaikan atau kemajuan perekonomian di negara-negara itu. Peningkatan pendapatan per kapita atau laju pertumbuhan ekonomi yang tinggi di negara-negara tersebut belum berarti bahwa pada negara-negara tersebut dengan sendirinya telah dapat dikatagorikan menjadi sebuah negara yang maju, dalam arti struktur ekonominya telah berubah menjadi struktur ekonomi industri dan perdagangan luar negerinya sudah mantap. Sebab pada kenyataannya, besar-kecilnya jumlah utang luar negeri yang dimiliki oleh banyak negara yang sedang berkembang lebih disebabkan oleh adanya defisit current account, kekurangan dana investasi pembangunan yang tidak dapat ditutup dengan sumber-sumber dana di dalam negeri, angka inflasi yang tinggi, dan ketidakefisienan struktural di dalam perekonomiannya.

Sehingga meskipun secara teknis, pemerintahan suatu negara telah sempurna dalam upaya pengendalian utang luar negerinya, pencapaian tujuan pembangunan akan sia-sia, kecuali bila negara tersebut secara finansial benar-benar kuat, yaitu pendapatan nasionalnya mampu memikul beban langsung yang berupa pembayaran cicilan pokok pinjaman luar negeri dan bunganya (debt service) dalam bentuk uang kepada kreditur di luar negeri, karena utang luar negeri selalu disertai dengan kebutuhan devisa untuk melakukan pembayaran kembali. Pembayaran cicilan utang beserta bunganya merupakan pengeluaran devisa yang utama bagi banyak negara-negara debitur.

Beban utang luar negeri dapat diukur salah satunya dengan melihat proporsi penerimaan devisa pada current account yang berasal dari ekpor yang diserap oleh seluruh debt service yang berupa bunga dan cicilan utang. Jika rasio antara penerimaan ekspor dan debt service menjadi semakin kecil, atau debt service ratio (jumlah pembayaran bunga dan cicilan pokok utang luar negeri jangka panjang di bagi dengan jumlah penerimaan ekspor) semakin besar, maka beban utang luar negeri semakin berat dan serius. Namun, makna dari besarnya angka DSR ini tidak mutlak demikian, sebab ada negara yang DSR-nya 40%, tetapi relatif tidak menemui kesulitan dalam perekonomian nasionalnya. Sebaliknya, bisa terjadi suatu negara dengan DSR yang hanya sebesar kurang dari 10% menghadapi kesulitan yang cukup serius dalam perekonomiannya. Selama ada keyakinan dari negara kreditur (investor) bahwa telah terjadi perkembangan ekonomi yang baik di negara debiturnya, maka pembayaran kembali pinjaman diprediksikan akan dapat diselesaikan dengan baik oleh negara debitur.

Tabel 2

Debt Service Ratio (DSR) Pemerintah Indonesia

Menurut Susan George (1992), utang luar negeri secara pragmatis justru menjadi boomerang bagi negara penerima (debitur). Perekonomian di negara-negara penerima utang tidak menjadi semakin baik, melainkan bisa semakin hancur. Hal tersebut merupakan salah satu kesimpulan dari hasil penelitiannya yang menunjukan, bahwa pada tahun 1980-an arus modal yang mengalir dari negara-negara industri maju, yang umumnya merupakan negara kreditur, ke negara-negara yang sedang berkembang dalam bentuk bantuan pembangunan (official development assistance), kredit ekspor, dan arus modal swasta, seperti bantuan bilateral dan multilateral; investasi swasta langsung (PMA); portfolio invesment; pinjaman bank; dan kredit perdagangan (ekspor/impor), lebih kecil daripada arus aliran dana dari negara-negara yang sedang berkembang ke negara-negara maju tersebut dalam bentuk cicilan pokok utang luar negeri dan bunganya, royalti, deviden, dan keuntungan repatriasi dari perusahaanperusahaan negara maju yang berada di negara-negara yang sedang berkembang.

Penelitian Susan George ini memperkuat argumentasi yang pernah disampaikan G.J. Meier (1970), bahwa arus modal asing dari negara maju ke negara dunia ketiga tidak pernah meningkat, dan masalah pelunasan utang luar negeri semakin memberatkan, karena itu surplus impor yang ditunjang modal asing semakin merosot, dan pengalihan sumber-sumber di luar impor yang didasarkan pada ekspor menjadi relatif tidak penting bagi sebagian besar negara dunia ketiga. Selama kendala devisa ini tidak bisa diatasi, negara kurang maju tidak dapat memenuhi kebutuhan impornya bagi program pembangunan. Akibatnya negara dunia ketiga itu terpaksa menempuh salah satu atau gabungan dari kebijaksanaan berikut ini: mengurangi laju pembangunan negara, mengembangkan ekspor dan melakukan subtitusi impor untuk memperbaiki term of trade, atau merangsang arus bantuan luar negeri lebih besar lagi.

Akibat semakin banyaknya negara-negara yang terjerumus dalam krisis utang luar negeri, menyebabkan IMF dan Bank Dunia terpaksa menganjurkan kepada negara-negara tersebut untuk melakukan program penyesuaian struktural (structural adjustment) terhadap perekonomian dalam negeri, misalkan dengan pengurangan atau penghapusan berbagai macam subsidi bahan bakar minyak dan kebutuhan pokok lainnya; penundaan kenaikan gaji pegawai negeri; dan berbagai macam kebijaksanaan kontraksi fiskal lainnya, sebagai syarat utama untuk mendapatkan pengurangan utang atau memperoleh pinjaman baru. Hal ini terjadi pula di Indonesia.

Berdasarkan data Tabel 3, pembayaran cicilan pokok utang luar negeri pemerintah dan bunganya selama 15 tahun terakhir rata-rata 25,47% dari total pengeluaran dalam APBN RI. Hal tersebut dirasa cukup memberatkan APBN RI. Bercermin pada dampak negatif dari akibat membesarnya utang luar negeri yang terjadi di negara-negara Amerika Latin, masa sekitar krisis ekonomi di Meksiko, pada tahun 1996 pemerintah Indonesia sebenarnya telah merencanakan untuk membayar sebagian besar jumlah utang luar negerinya lebih cepat dari waktu pembayaran yang sebenarnya. Hal ini dimaksudkan sebagai tindakan preventif agar Indonesia terhindar dari krisis utang luar negeri. Juga, agar dapat lebih mempersiapkan diri memasuki tahap tinggal landas ( take-off ), sebab menurut W.W. Rostow (1985), suatu negara bisa tinggal landas jika tidak lagi tergantung kepada utang luar negeri. Dia berpendapat, bahwa masalah utang luar negeri sebagai kendala serius bagi banyak negara yang sedang berkembang untuk bisa masuk dalam tahap take-off. Hal ini dibuktikan dalam pengamatannya yang dilakukan selama tahun 1970-an hingga pertengahan tahun 1980-an, dengan kesimpulan bahwa banyak negara yang sedang berkembang yang diperkirakan akan masuk ke tahap tinggal landas justru semakin tergantung dan terjerat masalah utang luar negeri. Tapi tampaknya komitmen pemerintah tersebut tidak berlangsung lama karena terjadinya krisis moneter di Asia Tenggara dan Timur pada pertengahan tahun 1997.

Pada tahun anggaran 1998/1999, pembayaran cicilan pokok dan bunga utang luar negeri pemerintah yang jatuh tempo meningkat 136,07% dari tahun anggaran sebelumnya sebagai akibat dari terdepresiasinya nilai tukar rupiah secara tajam terhadap dolar Amerika. Pembayaran kembali utang luar negeri yang meningkat dalam jumlah besar tersebut dilakukan oleh pemerintah tidak semata-mata dengan menggunakan dana dari penerimaan dalam negeri, tetapi dengan terpaksa juga menggunakan bantuan dana (utang luar negeri) dari IMF. Jadi, utang luar negeri yang lama dibayar dengan utang luar negeri yang baru. Ini artinya Indonesia telah terjerumus dalam krisis utang luar negeri.

Akibat dari adanya bantuan IMF dalam jumlah yang sangat besar tersebut, menyebabkan pemerintah Indonesia harus menerima berbagai persyaratan pinjaman dari IMF, yang ditandai dengan penandatanganan letter of intent (LoI) antara pemerintah Indonesia dengan IMF. Artinya, pemerintah Indonesia memberikan peluang bagi IMF untuk ikut serta dalam perancangan dan pembuatan banyak keputusan penting di bidang ekonomi, yang menyangkut penyesuaian kebijakan makroekonomi dan reformasi struktural. Ini adalah hal yang wajar terjadi, karena tidak ada kreditur yang rela pinjamannya tidak kembali akibat kesalahan urus debiturnya.

2.5  Strategi Pengelolaan Utang Luar Negeri Pemerintah Indonesia

Dalam rangka mendukung kebutuhan pembiayaan yang makin besar dan mencapai tujuan jangka panjang pengelolaan utang, untuk meminimalkan biaya utang pada tingkat risiko yang terkendali, disusun strategi pengelolaan utang negara tahun 2010–2014. Strategi tersebut dituangkan ke dalam strategi umum sebagai pedoman pokok pengelolaan utang, dan strategi khusus sebagai pedoman pelaksanaan pengelolaan utang yang dirinci berdasarkan instrumen utang dalam bentuk sekuritas dan non sekuritas. Adapun fokus strategi pengelolaan utang tahun 2010-2014 adalah meningkatkan efisiensi pengelolaan utang, yang dirinci menjadi:

a.    SBN (Surat Berharga Negara)

Peningkatan likuiditas dan daya serap pasar SBN domestik dalam rangka efisiensi biaya pengelolaan utang.

b.    Pinjaman

Peningkatan kualitas pengelolaan pinjaman dalam rangka efisiensi biaya pengelolaan utang.

Adapun strategi umum pengelolaan utang adalah sebagai berikut:

a. Mengoptimalkan potensi pendanaan utang dari sumber domestik melalui penerbitan SBN Rupiah maupun penarikan pinjaman dalam negeri;

b. Melakukan pengembangan instrumen utang agar diperoleh fleksibilitas dalam memilih berbagai instrumen yang lebih sesuai, cost-efficient dan risiko yang minimal;

c. Pengadaan pinjaman luar negeri dilakukan sepanjang digunakan untuk memenuhi kebutuhan prioritas, memberikan terms & conditions yang wajar (favourable) bagi Pemerintah, dan tanpa agenda politik dari kreditor;

d. Mempertahankan kebijakan pengurangan pinjaman luar negeri dalam periode jangka menengah;

e. Meningkatkan koordinasi dengan otoritas moneter dan otoritas pasar modal, terutama dalam rangka mendorong upaya financial deepening; dan

f. Meningkatkan koordinasi dan komunikasi dengan berbagai pihak dalam rangka meningkatkan efisiensi pengelolaan pinjaman dan sovereign credit rating.

Manajemen krisis utang utang luar negeri:

1.    Pemilahan penanganan utang swasta dan pemerintah, diantaranya dengan:

a.    Penjadwalan utang kembali (rescheduling)

1)   Perpanjangan tenggang waktu pengembalian

2)   Pengurangan tingkat bunga

3)   Pengunduran waktu pengembalian

4)   Keringanan utang

b.    Penghapusan utang (cut hair)

c.    Konversi

2.    Untuk utang swasta bentuk penjadwalan yang dapat dilakukan :

a.  Bridging Loan: Pinjaman sementara yang diberikan untuk membiayai masa krisis hingga diperoleh pinjaman baru.

b. Paket IMF: Pelaksanaan paket kebijakan IMF sebelum perjanjian penjadwalan kembali disetujui.

c.  Penundaan pembayaran utang pokok dan hanya membayar bunganya dengan tingkat bunga tertentu.

d. Pemberian pinjaman baru dengan suku bunga pasar

3.    Pembayaran utang berdampak pada membesarnya dana yang lari ke luar negeri. Kebijakan yang dapat dilakukan, antara lain :

a.    Kebijakan devaluasi

b.    Pembatasan ekspan kredit

c.    Menurunkan defisit anggaran

d.   Penghapusan subsidi harga

3. PENUTUP

3.1 KESIMPULAN

Pinjaman (utang) luar negeri pemerintah menjadi hal yang sangat berarti sebagai modal bagi pembiayaan pembangunan perekonomian nasional. Bahkan dapat dikatakan, bahwa utang luar negeri telah menjadi salah satu sumber pembiayaan pembangunan perekonomian nasional yang cukup penting bagi sebagian besar negara yang sedang berkembang, termasuk Indonesia.

            Terdapat beberapa factor yang menyebabkan munculnya hutang luar negeri antara lain karena kurangnya tabungan dalam negeri (saving-investment gap) dan kurangnya kemampuan menghasilkan devisa (foreign exchange gap).

            Terjadinya krisis ekonomi di Indonesia, yang didahului oleh krisis moneter di Asia Tenggara, telah banyak merusakkan sendi-sendi perekonomian negara yang telah dibangun selama PJP I dan awal PJP II. Penyebab utama terjadinya krisis ekonomi di Indonesia, juga sebagian negara-negara di ASEAN, adalah ketimpangan neraca pembayaran internasional. Defisit current account ditutup dengan surplus capital account, terutama dengan modal yang bersifat jangka pendek (portfolio invesment), yang relatif fluktuatif. Sehingga, apabila terjadi rush akan mengancam posisi cadangan devisa negara, akhirnya akan mengakibatkan terjadinya krisis nilai tukar mata uang nasional terhadap valuta asing. Hal inilah yang menyebabkan beban utang luar negeri Indonesia, termasuk utang luar negeri pemerintah, bertambah berat bila dihitung berdasarkan nilai mata uang rupiah.

Semakin bertambahnya utang luar negeri pemerintah, berarti juga semakin

memberatkan posisi APBN RI, karena utang luar negeri tersebut harus dibayarkan

beserta dengan bunganya. Ironisnya, semasa krisis ekonomi, utang luar negeri itu

harus dibayar dengan menggunakan bantuan dana dari luar negeri, yang artinya sama saja dengan utang baru, karena pada saat krisis ekonomi penerimaan rutin

pemerintah, terutama dari sektor pajak, tidak dapat ditingkatkan sebanding dengan

kebutuhan anggaran belanjanya.

            Setiap tindakan ekonomi pasti mengandung berbagai konsekuensi baik konsekuensi jangka pendek maupun jangka panjang, begitu juga halnya dengan tindakan pemerintah dalam menarik pinjaman luar negeri.

            Strategi pengelolaan utang tahun 2010-2014 adalah meningkatkan efisiensi pengelolaan utang, yang dirinci menjadi SBN dan pinjaman. Sedangkan, manajemen krisis utang utang luar negeri antara lain, pemilahan penanganan utang swasta dan pemerintah, bentuk penjadwalan untuk utang swasta, dan membuat kebijakan yang dapat mencegah membesarnya dana yang lari ke luar negeri akibat pembayaran utang.

 romdankurkur link